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浅论矿业权许可证制度的完善
日期:2020.08.05 资讯来源:中国有色金属报 浏览人次:3078
目前,我国有关矿业权许可证制度的规定主要见于《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国矿产资源法实施细则》《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》《探矿权采矿权转让管理办法》《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》等法律法规中,在这些法律法规中,有关矿业权许可证相关的规定可以分为以下几类:第一,将矿业权许可证作为确定矿区范围、期限、工作对象、矿业权有效期起始日等的凭证,可见于《中华人民共和国矿产资源法》第十八条、《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第六条、《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第十六条第一款第一项、《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第十七条第一款第一项、《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第三十条第一款第一项、《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》第三条第一款。第二,将矿业权许可证作为行政登记的结果,可见于《中华人民共和国矿产资源法》第十六条、《矿产资源勘查区块登记管理办法》第四条、《矿产资源勘查区块登记管理办法》第七条、《矿产资源开采登记管理办法》第三条。第三,作为行政登记的结果以及取得矿业权的前提,可见于《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第五条、《矿产资源勘查区块登记管理办法》第八条第四款、《矿产资源勘查区块登记管理办法》第十六条第三款、《矿产资源开采登记管理办法》第六条第三款、《矿产资源开采登记管理办法》第十三条第三款、《探矿权采矿权转让管理办法》第十条第二款。第四,仅将其作为取得矿业权的前提,可见于《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》第五条。

在这些文件的规定中,虽然矿业权许可证的规定分为四种类型,但是实际上具有三个作用,即作为确定矿区范围、期限、工作对象、矿业权有效期起始日等的凭证,作为行政登记的结果,作为取得矿业权的前提。现行的这种规定方式往往会给实践中带来诸多困惑,且与矿产资源行政管理、司法的发展方向不一致,具体而言,笔者认为存在如下问题:

首先,现行矿业权法律体系对矿业权实行行政审批前置的登记生效主义,即对矿业权的设立或变动需先得到矿产资源行政主管部门的审批登记后,方可发生法律效力,此种做法不利于将矿业权作为一种用益物权加以保护。根据《中华人民共和国物权法》第一百二十三条,矿业权属于用益物权,同时矿业权本身与矿业权出让或转让的行政许可分别为民事权利与行政权,而目前的“权证合一”模式则将其混同,形成了行政权过度干预民事权利的局面,在矿业权二级市场流转环节体现尤其突出。对于矿业权这一用益物权而言,实行行政审批前置的登记生效主义,导致行政权干涉民事权利,不利于对矿业权作为民事权利(用益物权)的充分保护,更不利于矿业权的高效流转,成为矿产资源效能最大程度发挥的障碍。

其次,目前对矿业权的规定混淆了矿业权权利凭证与矿业权的勘查、开采资质凭证。矿业权许可证的取得需要得到行政主管部门的审批登记,而在行政主管部门的审批登记过程中,现行法律往往要求对申请人的资质特别是开采资质进行审查。但对申请人开采资质的审查的目的是为了确定申请人可以行使该项权利,并非对该项权利本身即用益物权的主体法律资质进行审查,仅得到行政主管部门审批通过的主体才能获得矿业权,这种做法不利于矿业权的正常市场流转。

第三,现行矿产资源相关法律规定过度加重了矿业权人的安全、环保义务。现行矿产资源有关的法律体系规定矿业权许可证持有人即矿业权人必须承担相应矿产资源勘查、开采的安全、环保义务,例如在《矿山地质环境保护规定》第三章“治理恢复”就详细规定了采矿权人的环保义务,以及在《中华人民共和国矿山安全法》《中华人民共和国矿山安全法实施条例》等法律法规中规定了矿山企业的安全义务,这就要求矿业权出让、转让的受让人必须具备勘查、开采相应的安全、环保资质等全部矿业权人资质,否则,相关矿业权出让、转让不能通过矿产资源行政主管部门的批准。这种规制方式提高了矿业权人的资质门槛,但矿业权人并非实际勘查、开采人,这种资质门槛的提高不利于矿业权市场的构建。

针对上述问题,笔者主张对矿业权许可证制度进行如下改革:

首先,对矿业权的转让等实行登记对抗主义,即矿业权的转让等未经登记不得对抗善意第三人,承认其未经审批登记而转让等的有效性。采取这种方式,可以保障矿业权人的合法权益,以及保证矿业权的正常市场流转,同时还可以促进矿业权流转市场的建设,以利于矿产资源效能的充分发挥。

其次,将矿业权许可证定性为对矿业权即用益物权的许可,而将对矿业权勘查、开采资质的许可另行设立相应证书。即将矿业权与矿业权的勘查、开采资质完全分离,由矿业权许可证规制矿业权,而由矿业权勘查、开采资质证书规制矿业权的权利具体行使。由于矿业权人不一定是实际的勘查、开采人,采用这种规制方式可以减轻矿业权人的负担,让更多的市场主体参与到矿业权流转市场中,加速我国的矿业权市场构建。

第三,将矿业权许可证上的环保、安全等义务进行剥离,另行管理。目前,我国将矿业权人的环保、安全等义务附加于矿业权许可证上,但矿业权许可证的本质应为对矿业权的许可,而非对矿业权勘查、开采资质的许可。因此,出于减轻矿业权人负担、加快构建矿业权流转市场的考虑,建议将与矿业权相关的环保、安全等义务与相应的矿业权勘查、开采资质许可相关联。

针对目前我国矿业权法律体系中对矿业权许可证的规定会给实践带来诸多困惑,不能适应矿产资源领域发展与改革的需要,笔者提出了3点改革完善的方向,即对矿业权的转让等实行登记对抗主义;将矿业权许可证认定为对矿业权人即用益物权的许可,而将对矿业权勘查、开采资质的许可另行设立相应证书;将矿业权许可证上的环保、安全等义务进行剥离,另行管理。除此之外,矿业权许可证还与矿业用地、矿业用海制度等相关,但篇幅所限,不做过多叙述,希望上述内容能够助力矿业权法律体系的完善、发展。

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